中共石油利益團體與政治決策

石油工業是中共經濟發展中的戰略部門，一直以來，石油公司高層與中共領導高層之間皆維持密切互動，1950-60年代中國大陸發掘大慶油田，石油公司高層多因此升官，歷年來，從石油公司發跡的政治人物當中最有名的即屬曾任副總理的余秋里，1970年代，余秋里和他的手下在官場上甚至被封為「石油幫」。　　　目前石油公司對於決策仍享有高度影響力，但石油公司與黨國體制的關係與過去則出現變化，受到巿場化及全球化影響，石油公司變得越來越有自主性；另外，自從2002年開始，中國大陸對石油的需求爆增，石油公司的地位也跟著水漲船高，不少石油公司高層甚至因為其管理長才被延纜到政府中任職。石油公司在中共政治中儼然已取得某種發言權，突顯中共決策越來越多元化傾向。　　　　　　（一）國有石油公司與黨國體制的關係　　　中國大陸三大國有石油公司都成立於1980年代：中國石油公司（CNPC，簡稱中石油）隸屬石油工業部（MPI），主要經營上游業務，包括開採與生產；中國石化公司（Sinopec，簡稱中石化）隸屬石油工業部及化工部，經營下游業務，包括提煉與行銷，是全球第五大煉油公司；中國海外石油公司（CNOOC，簡稱中海油）隸屬石油工業部，是採取國際石油公司標準經營，專門負責與國際公司協調合資或開發新油田業務。三家公司的總經理職等均相當於副部級。　　　三家公司在香港及紐約股巿都有子公司上巿，母公司仍握有絕對多數的股權，中共國有企業理論上由國有資產監管委員會（SASAC）負責督導，但實際上SASAC既無利潤分配權，也沒有人事指派權，這些石油公司的高層人事主要仍由中共組織人事（Nomenklatura）體系（包括黨的組織部及行政部門的人事部）所控制，因此石油公司的經理人員深知，若要維持仕途發展，必須要能在公司與黨國利益間取得平衡，因為這些經理人的升官前途不僅取決於經營績效，也與是否能照顧到黨國利益有關，絕對不能給黨製造麻煩，例如：能否妥善處理石油廠工人抗議事件即石油公司人事考評的重要依據。　　　除了人事任命之外，中共還透過投資案的審批程序對石油公司進行控制，理論上，石油公司的投資都須經國家發改委授權才能進行，但事實上很多案子都是石油公司已經與外國公司敲定，才回國完成相關程序。中共對於石油公司的日常決策也有控制權，在石油公司各單位當中均有黨工派駐，石油公司內部許多決策都需經過這些黨工核可。另外，石油公司常需要向國有銀行貸款，例如中國輸出入銀行、中國開發銀行及農業銀行等，這些銀行都由國家控制，相當於國家也可透過資金的供給間接控制石油公司的行動。　　　　　（二）國有石油公司日漸獨立及增權　　　雖然理論上，中共黨國體制對於石油公司有相當的控制權，但事實上，隨著時代的演進，石油公司變得越來越獨立，有學者即指石油公司已成為「獨斷利益團體」（monopolistic interest group），之所以如此發展，原因如下：　　１．子公司在國際股巿上巿　　　自從2000-01年三家石油公司所成立的子公司分別在香港及紐約掛牌上巿後，這些公司就變得越來越不能受國內母公司所控制，例如：2005年由於爭取購買美國Unocal失利，中海油子公司有意藉著拉攏母公司的政治勢力而增加得標機會，擬與母公司簽署有利於母公司控股的協議，但最後子公司的董監事會考慮到未來可能因此更多得受制於母公司控制而否決此項決議。　　２．利潤升高　　　近年來國際油價攀升，三家石油公司的利潤也大幅提升，2005年，三家石油公司的稅前盈餘相當中共GDP的1.6%，1998-2006三家公司上繳稅額從102億增長到860億，成長近八倍。三家公司2005年所繳的稅占中共公司稅收總額的15.9%，雖然很難精確估計，到底上繳稅額與政治影響力之間如何相關，但石油公司對政府稅收貢獻度升高，對政府決策的影響力必然也有所提高。　　３．高階經理人國際化　　　為因應國際競爭壓力，公司新的管理人才在教育、眼界、經歷等方面均與過去不同，許多過去都有長期的國際工作經驗，尤其是中海油，經理人中絕大多數都是接受國外教育的人才，1999年中石油更送不少中高階經理人到美加攻讀企管碩士學位，國際化被認為是這些公司維持競爭力的最重要因素。　　４．石油進口量爆增　　　1993年起中共成為石油的進口國，2003年更躍升為全球第二大石油消費國，2004年成為第三大石油進口國，僅次於美日。過去五年，中共的石油需求增長44%，進口成長119%，進口比例持續升高，預估到2020年，進口石油將達到總消費的80%，石油安全問題因此越來越受到關切。為減少對進口石油的依賴，中共鼓勵石油公司併購海外石油開發或生產資產，俾便確保石油穩定供應，減少受國際油價波動影響，但對石油公司而言，購買海外資產得承擔更多風險，高階經理人多半表面支持政府政策，但實際上並不積極。　　５．能源部門功能弱化　　　1988年中共進行機構改制，一些能源部門單位改為公司，幾個相關部門則是在1993年整併為能源部，但能源部功能與國家計委、國務院計發委(SDPC)及國家經貿委(SETC)有部分重疊，有些單位不願配合能源部協調，能源部本身也並無實權，2005年中共又另外成立能源指導小組，由總理溫家寶親自領導，使得能源部的功能無法有效發揮。由於大陸國務院中有多個單位都有能源相關業務，在人才不足的情況下，常向這些石油公司借將，使得石油公司得以在決策中發揮影響力，例如中海油及中石油的總經理都兼任國家能源辦公室的副主任，有機會直接參與決策及與中共高層互動。　　　　　（三）石油公司對政策的影響　　　石油公司對國家政策與投資計畫的影響在與能源有關的部分反映在油價及東西輸油管線工程上，而石油公司的海外投資則為中共外交部門製造不少挑戰。　　１．油價　　　為保護國內特定團體，像是農民及計程車業者，中共向來對油價進行控制，近來國際油價節節攀升，石油公司每年都得承擔幾十億元的損失，石油公司也因此有所反制，2005年國際油價暴漲50%，但國內油價僅准調漲20%，使得當年中石油為顧及公司利益，並不把處理好的石油賣到國內，而是轉銷到國際巿場，造成國內石油巿場供給嚴重短缺，原本政府的用意在保護消費者，卻反而造成消費者買不到石油的窘境。石油公司的動作迫使政府不得不順應他們的要求，同意逐年調漲油價，並且給予石油公司油損補貼。　　２．東西輸油管線工程　　　這項重大的管線工程的構想最早是中石油在1990年代末期所提出，政府配合興建，曾是當時總理朱鎔基的一項重大政績。但中石油公司為獨享利益，成功地阻撓政府讓國際公司介入，並且透過游說，讓油管的興建最大程度的配合公司的利益。　　３．外交政策　　　近年來，中共石油公司的一些海外活動對中共一向堅守的「不干涉其他國家內政」原則構成挑戰，例如2007年中石油幾名員工在奈及利亞遭綁架、中海油幾名員工在衣索比亞被殺害，都使得中共外交部必須出面交涉，而中石油在蘇丹的投資，也使中共在面對國際壓力要向蘇丹實施制裁時，為保護石油公司的投資利益而顯得態度猶豫不決，遭到國際嚴厲譴責。　　　　　　（六）石油公司對中共領導人的影響　　　石油工業已成為不少人晉身仕途的跳板，中共十六大中央委員會成員中有十位過去曾經在石油工業服務，中共中央政治局委員中也有四位（包括曾慶紅）曾任職石油部門。過去中石油或中海油的高層經理人後來也多升任部長級職位。　　　這樣的升官路徑是否是代表石油幫再起？和早期石油幫不同的是，這些人雖然都曾任職石油相關部門，但由於任職的年代或地點不同，所以他們彼此間並沒有太多共同經驗。其次，這些從石油部門竄起的精英彼此間也並沒有特定的共同政治（策）立場，也較不具凝聚性。但很明顯的，每個石油公司高階在升官之後，遺缺都有特定的接班人選，而相互之間幫補拉抬的情況也極為普遍。　　　所謂的石油幫和其他派系並不太相同的是，他們的教育水平比較分歧，但由於他們經營石油公司時比較常處理涉外商業事務，因此轉任的工作也多半是基於他們這方面的專才考量，不少石油公司的高層轉往省級政府擔任領導，例如前中海油總經理就被調升擔任海南省省長，這項任命與中共有意開發南中國海油氣資源也不無關係，而這些政治精英未來的發展也多令人看好。　　　　　（七）結語　　　從大陸國有石油公司的案例中可發現，中共決策過程受到全球化與巿場化的影響已出現多元化傾向，利益團體對於決策越來越有影響力，這對中共領導人來說是新的挑戰，因為攸關國家發展至鉅的能源政策似乎已不再是政府官員主導，反而比較重視石油公司的意見。同時，石油公司的國際化訓練已成為中共吸納精英的重要來源。



　來源：國民黨中央政策會大陸情勢雙週報1582期

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文章來源: 中央日報