從「兩岸經濟協議」到「兩岸安全協議」可行嗎？

(一)前言



　本文所提的「兩岸安全協議」（SCFA）與兩岸簽署的「兩岸經濟協議」(ECFA)，在精神和內涵上類似，以事務性為主，不涉及敏感的主權議題，它作為強化兩岸關係和平發展的重要手段和憑藉。兩岸三通談了30年，峰迴路轉才有今天的ECFA，因此不能奢望SCFA在短期內出現，尤其台灣五都選舉逼近，2012年總統大選為期不遠，其結果都將影響兩岸關係發展的進程。　　　然而，計畫總是趕不上變化。ECFA後的兩岸關係必然觸及安全議題，一個以「九二共識」為基礎，以「非傳統安全」（人道救援、海上應急救難、環境生態保護、反海盜與反恐為主）為內涵的SCFA，在時空上與現實環境中，均值得關注。歷史經驗顯示，敢於接觸和對話，才能認清對手，教育國人並創造和平發展的環境。

（二）探討「兩岸安全協議」的動向

　１．2009年11月在台北舉行「兩岸一甲子」學術研討會引起海內外關注，中共兩名退役將領經中共中央軍委同意放行來台，與我方退役將領和戰略學界公開對話，首創先河。2010年7月14日，在大陸國台辦主任王毅主導下，該研討會軍事組部分成員匯集北京，由中國社會科學院台灣研究所組織召開一天閉門會議，主題為「兩岸關係和平發展與軍事互信」，解放軍現役將領奉命參加。台研所極為低調，否認其重要性。實際上，這次會議是中共全面就軍事互信議題「積極主動、低調佈局」的一個延續，內容其次，重在營造對話氛圍，和今年4月初許歷農率我方23名退役將領（8名上將、8名中將、7名少將）到北京交流如出一轍，唯後者規格更高，達歷年之最，中共中央軍委副主席徐才厚甚至戎裝接待。

　有論者認為我退役將領到大陸交流，不過吃喝玩樂，受人統戰。依實際接觸觀察，有的是，有的不是，做事的退役將領大有人在，並發揮潛移默化的作用，因為他們能真正接觸解放軍上層，雙方有共同語言，話題深入，遠非學界所能觸及。徐才厚的出面，不能以一般統戰理解，它有指標性意義，是否有後續發酵，值得注意。　　　２．兩岸簽署ECFA當天（6月29日），台北中央研究院人社中心亞太區域研究專題中心，在台北舉辦一場「2010台灣安全互信前瞻研討會」，台灣藍綠智庫（如政大國關中心、中華經濟研究院、國家政策研究基金會、亞太和平研究基金會、國策研究院、新台灣國策智庫）等主要負責人均與會發言，是藍綠陣營學政兩棲人士少見的公開對話。雙方各有立場，但對兩岸如何維持現狀，與對岸展開對話並營造和平環境等看法，為各界普遍接受。　　　３．2010年6月16日，美國聯邦參議員、參院情報委員會主席范士丹（Dianne Feinstein）在參院聽證會向美國防長蓋茨暗示，為解決美台軍售問題，「北京可能願意重新部署針對台灣的導彈。」她對蓋茨說，「或許，在聽證會後，我可以就此問題與你進行私下討論。」不管范士丹的動機如何，轉告或出於自願，均顯示中共正在尋求破解美台軍售的「難題」。美國內部意見分歧，顯示美國對台軍售承諾不是鐵板一塊，即便機率甚低，也有可能在特定條件下生變。跡象顯示，中共一方面推動兩岸軍事互信，另一面從源頭弱化台美軍事合作關係，雙管齊下。

(三)「兩岸安全協議」的發展形勢　　　１．形勢走向：按政策指導，兩岸協商是「先經後政」，「九二共識」即為簽署ECFA的共同政治基礎。未來兩岸執政雙方，將立足於ECFA的運作，累積互信，以強固兩岸關係和平發展；兩岸能否觸及安全議題，將取決於ECFA的成效、檢驗於五都選舉和2012年總統大選。在此之前，對岸仍以「積極主動、低調佈局」推動軍事互信。馬政府則採取「循序漸進」與「行穩致遠」的做法，以營造兩岸和平發展的環境。　　　２．選情指標：　　　● 國民黨贏：若ECFA因素有效，SCFA即有可能進入探討階段，2012年起先是民間對話增強，逐步進入兩岸實質對話階段，複製ECFA經驗加以宣導SCFA的阻礙相對較小，同時把軍事互信導入SCFA的架構下，以非傳統安全為對話的實質內涵，為阻力最小的策略。　　　● 民進黨贏：若確信是ECFA因素，就會全面檢驗ECFA，或許推翻它，或許擱置運作，另起爐灶，重新掌握兩岸關係的主動權。如果小贏，會有限度實施ECFA，同時加入新的內涵，藉以強固民進黨持續執政。在安全議題方面，民進黨力爭在雙方不預設統獨的前提下，與對岸進行對話，取代並超越國民黨，重新建構兩岸關係和平發展的方向。初期，民進黨或許不急於「民共」兩黨對話，而先從民進黨的學者、智庫及其外圍組織與對岸展開交流，爭取民共兩黨在不刻意挑釁的政治底線前提下，達成某種的互信基礎。和平與發展是硬道理，民進黨即使重新執政也難以背道而馳。　　　● 中共態度：關注選情結果，按既定對台方針不為所動，僅在策略上調整。只要確保「台獨」不借屍還魂，民進黨同意兩岸關係和平發展的大方向，中共會主動與民進黨對話，同時固守「國共平台」。　　　３．國際因素：美、日等國樂見兩岸簽署ECFA，對SCFA則未必。故此，兩岸推動一個以「九二共識」為基礎，以非傳統安全為內涵的SCFA，最能減少國際疑慮。　　　４．美台軍售：　　　● 美國態度：徒法（台灣關係法）不足以自行，美國對台軍售最終取決於對台灣自由民主社會的堅定政治承諾，以及美台之間的戰略觀是否一致。台灣過於傾中，美方也許認定是美台雙方戰略觀不一致的現象。從本文所指的SCFA來看，引起疑慮的可能性應該最低。　　　● 中共底牌：美台軍售如何達到「可控性」。中共軍方研究發現，1986至89年美台軍售出現過空窗期，說明軍售不是不可控制，或非強化不可，原因和「中」美建交無關，而是美國國內因素和軍火商有關，因此調整策略是完全可能把軍售問題的影響壓縮到最小範圍。

(四)結語

　１．內部互信，政策放寬：藍綠智庫對話是好的開始，類似「2010台海安全互信前瞻研討會」應持續並常態舉辦，藉由媒體平台進行辯論，使安全議題由敏感而世俗化，保持機密卻不神祕。　　　２．SCFA的前期鋪墊：　　　● 指導原則：以「九二共識」為基礎，範圍以非傳統安全為內涵。　　　● 兩岸海上安全合作的實質需要：

　大三通航線開通，兩岸交往頻繁，萬一來往機船發生意外，亟需救援機制；海盜在南海橫行，頻率僅次於亞丁灣，國際海事局今年6月16日發佈南海海盜警報，並期待中共派艦到南海護航。對岸勢將主導，兩岸若不預先鋪墊，台灣在區域安全領域必將邊緣化，情況和兩岸簽署ECFA便於推動FTA類似；假設台灣機船遇難或被海盜、恐怖份子劫持，因兩岸無安全合作機制，危機被對岸搶先解決，國軍形象重挫，將衝擊台灣的整體安全形勢。　　　● 兩岸海上合作可能選項：A.「小三通」航線安全合作地點 所有小三通航線。理由 基於需要，2008年10月金廈小三通首度舉行海上船難搜救演練，雙方由地方政府派船。過去可行，如今更有必要。方式 雙方向準軍事層級過渡，如我方海巡署、對岸的公安武警船隻。目的 增進兩岸互信　　B.「大三通」航線安全合作地點 部分大三通航線。理由 因應新局，強固大三通安全交流環境。方式 先以海西特區船隻為主，雙方準軍事船隻監護為輔。目的 累積兩岸互信　　C.「ECFA後兩岸海上救難搜救合作」地點 在南海範圍內，兩岸掌控之島嶼附近的經濟海域。理由 人道救援；反海盜反恐，保持海上生命線暢通；兩岸協力保障海洋資源生態等。方式 以漁政船隻為主，準軍事船隻擔任後勤監護為輔，雙方設立訊息互通暨支援中心，由交叉實施到併行實施。目的 為兩岸政治互信創造條件。　

來源：國民黨中央政策會大陸情勢雙週報1579期　【中央網路報】

文章來源: 中央日報